专家解读｜制造业领域限制措施正“清零”，下一步如何推动服务业有序扩大开放？

根据商务部网站消息，8月16日，商务部国际贸易谈判副代表李詠箑出席国新办发布会介绍2024年跨国公司领导人青岛峰会有关情况时表示，将继续放宽外资市场准入，尽快修订和发布新版外资准入负面清单，在全国范围内实现制造业领域限制措施“清零”，推动在电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序的扩大开放。

近日，国务院印发《关于促进服务消费高质量发展的意见》，提出扩大服务业对外开放。持续深化电信、教育、医疗、健康等领域开放。

商务部部长助理唐文弘在有关发布会上对此表示，商务部将会同相关部门，主动对接国际高标准经贸规则，选择市场需求大、有效供给不足的领域，分步、分类、分区域扩大开放，以开放优化供给、以供给创造需求，推动服务消费高质量发展。

世界贸易组织（WTO）称，全球经济需要“基于服务贸易”的“再全球化”。到2040年，服务业在世界贸易中的份额将从2022年刚超过20%的水平提升至三分之一。然而，该组织也承认，服务贸易的政策壁垒要比货物贸易复杂得多。

对外经济贸易大学国家（北京）对外开放研究院、中国WTO研究院周念利教授接受第一财经记者采访时也表示，由于业态多样、贸易壁垒较为隐蔽、数据跨境监管挑战等因素，服务业的开放比商品贸易更加复杂。

但她认为，我国服务贸易拥有巨大发展潜力可以释放。同时，随着我国正落实全面取消制造业领域外资准入限制措施，过往制造业对外开放的经验将给服务业提供基础和参考。

制造业的开放如何为服务业打下基础

周念利认为，从经济结构看，服务贸易的发展潜力尚未得到充分释放。另一方面，随着制造业的开放水平已达到相当高的水平，开放的重点将自然转向服务业。

根据国家统计局初步核算，上半年，服务业增加值349646亿元，同比增长4.6%，服务业增加值占国内生产总值（GDP）比重为56.7%。同期，服务贸易进出口总额30219.6亿元，占服务与货物贸易总额的12.49%。

“虽然服务业在我国经济生产环节中占据了超过一半的比重，但在贸易环节中的占比却明显偏低。理论上，服务业在GDP中的占比与其在贸易中的占比应该是趋同的，这说明服务贸易的发展潜力还没有得到充分释放。”周念利解释，服务业在GDP中的重要性已得到体现，但在贸易中的表现还不足够，服务业的对外开放一定程度上可以改善这种不平衡，因此有必要进一步推动服务贸易自由化、减少贸易壁垒。

从开放进程来看，周念利称，当前制造业的对外开放已达到相当高的水平，为服务业的对外开放奠定了一定的基础。“制造业开放集中在两个维度，一是贸易，重点涉及关税措施，二是投资领域。目前，我国制造业领域关税大幅降低，全国版的外资准入负面清单中，涉及制造业投资的特殊管理措施也即将全部取消。”她说。

2013年，中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立，并发布实施我国第一份外商投资准入负面清单，其中制造业门类下包含的条款数量超过60条。目前，根据2021年版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，“制造业”条目中仅余两项。

今年3月，商务部新闻发言人何亚东在新闻发布会上表示，目前，自贸试验区外资准入负面清单已经实现了制造业清零。下一步，商务部将会同相关部门抓紧修订全国版外资准入负面清单，实现制造业领域外资准入限制清零。

同月，商务部发布《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版），首次在全国范围对跨境服务贸易建立负面清单管理制度。这一版负面清单共71条，涉及农林牧渔业，建筑业，批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业，信息传输、软件和信息技术服务业，金融业，租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业等11个门类。

商务部服贸司负责人表示，首张全国版清单主要是将过去分散在各个具体领域的准入措施，以“一张单”的方式归集列出，同时明确清单之外的领域，按境内外服务及服务提供者待遇一致原则实施管理，实现了服务贸易管理由正面清单承诺向负面清单管理的转变，有效提升了跨境服务贸易管理的透明度和可预见性。

“在我国基于负面清单管理模式推动投资扩大开放的过程中，制造业领域的开放经验为服务业的开放打下了坚实的基础。例如，如何管理外资、如何解除股比限制、如何放开地域限制等，这些都是制造业领域积累的宝贵经验，可以直接应用于服务业的开放，比如跨境‌服务贸易负面清单的制定。”周念利称，对“模式三”尤其如此。

她解释，根据《服务贸易总协定》（GATS），服务贸易可以分为四种模式，分别为跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动。模式三的“商业存在”便是指基于外资直接投资的服务贸易，也是我国制定服务业的开放政策时首先开放的领域。

服务业的开放重点与难点

从这四种模式来看，周念利表示，模式三的服务贸易开放已经达到一定高度。2021年版《外商投资准入负面清单》中有23项特别管理措施是针对服务业的，相关措施数量也在逐步减少。模式三即基于投资的服务开放已取得了较大进展，因此，现在的开放重点还在于跨境服务贸易。“当前，跨境服务贸易负面清单还存在71项特别管理措施，因此未来的重点可能会转向模式一、模式二和模式四的开放。”

从产业部门看，GATS的分类标准下，服务贸易有12大类，并进一步细分为160多个小类。这12大类服务包括：商业服务、通讯服务、建筑与相关工程服务、分销服务、教育服务、环境服务、金融服务、健康与社会服务、旅游与旅行相关服务、娱乐、文化与体育服务、运输服务，以及其他未包括在内的服务。

周念利称，整体来看，我国在批发与零售（分销服务）、旅游与旅行、运输等领域的开放水平相对较高；而电信（通讯服务）、金融、医疗（健康与社会服务）、教育等领域的开放水平相对较低，因此这些领域将成为当前服务业开放的重点。

对于服务业开放的难点，周念利认为主要集中在三个方面，即部门间的一致性问题、非关税壁垒的隐蔽性，以及数据跨境监管的挑战。

首先，服务业业态多样，各部门之间差异性较大，衡量开放水平的标准和深度的关键节点各不相同。周念利解释：“在服务贸易的12个大类、160多个小类中，每一类服务的开放标准和关键节点都不尽相同。例如，在电信业，衡量开放程度的一个重要标准是外资电信服务提供者进入中国市场后，能否便利、及时地接入基础运营商的主干网。而在金融业，开放的关键节点在于对内外资金融服务提供者的监管是否非歧视性，即监管领域的国民待遇普及水平。”

其次，服务贸易的壁垒主要是一些非关税性的制度性壁垒。这些壁垒往往较为隐蔽，难以察觉，因此清除、避免或减少这些壁垒相对困难。

最后，从开放模式来看，目前服务贸易开放的主要模式是模式三和模式一。“模式三主要涉及跨境资金的监管，相对容易一些；而模式一涉及数据的跨境监管，如何保障数据的有序安全并进行有效监管，是一个重要的挑战。”周念利说。

对于下一步举措，唐文弘表示，一方面要稳步扩大领域开放，包括修订鼓励外商投资产业目录，推动扩大服务消费相关领域的条目，还有要合理缩减外资准入负面清单，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放，建立健全跨境服务贸易负面清单管理制度，提升跨境服务贸易的开放水平。另一方面是提升开放平台的效能，要推进国家服务业扩大开放综合试点示范，建设国家服务贸易创新发展示范区，党的二十届三中全会还要求实施自由贸易试验区提升战略，这都是我们做好扩大服务业对外开放的重要平台载体。