个人所得税（下称“个税”）作为调节收入分配和促进消费的重要工具，一直是政策制定者关注的焦点。二十届三中全会《决定》指出，要完善综合和分类相结合的个税制度，不仅强调要完善个税等制度的再分配调节机制，也突出要通过加大个税抵扣力度等方式健全人口发展支持和服务体系。
作为我国的第三大税种，个税制度多年来一直在不断优化，旨在更好地发挥收入分配和消费促进功能。截至目前，个税已经历了七次改革，最近一次是在2018年。已有研究发现，降低个税政策税率，能提高家庭消费水平。也有非常多的研究，基于个税减免额全部归职工本人这一假设，模拟分析了个税的收入分配效应。结论可以归纳为，虽然我国个税边际税率较高，但平均税率相对较低，所以在调节收入分配上的作用相对有限。
然而，个税减免额全部归职工本人，这一假设未必成立。为什么这么说？因为税收归宿理论告诉我们，税收最终负担取决于要素供给弹性和需求弹性，而非法定负担者。例如，已有较多学者研究发现，政府改变企业税收负担，企业会通过调整职工薪酬等方式转嫁税收成本。还有学者发现，政府减免消费税，这部分减免额最终由企业和消费者共同分享。因为企业看到消费税减免后，会提高商品售卖价格。
那么，税收归宿理论是否适用于个税？个税由企业代扣代缴，企业能准确获知政府给职工减免个税的金额。在这一背景下，企业是否会通过降低薪酬增速的方式分享个税减免红利？对于这一问题，长期以来学术界缺乏讨论。最近笔者与同事的一项研究，针对这一问题给出了答案。
2018年中国开展第七轮个税改革，时任国家税务总局局长王军指出，所有改革前缴纳个税的职工的税负都因本次改革而下降，其中8000万职工减税幅度达到100%，6500万职工减税幅度处于70%~100%之间。2018年个税改革使个税平均税率大幅下降，这为回答税收归宿理论是否适用于个税，提供了契机。
我们研究发现，个税减免政策实施后企业会改变薪酬策略，降低薪酬增长率。在劳动力供给弹性小、需求弹性大的组别中，薪酬增长率因个税减免而下降的幅度更大。该发现同税收归宿理论认为要素的供求弹性会决定税负成本的分担比例相一致，说明税收归宿理论能较好解释该发现。薪酬包括工资、奖金等应税部分和社保等非应税部分。个税减免政策实施后企业主要是下调了工资和奖金等应税薪酬的增长率，而未改变基本养老保险、基本医疗保险、年金和职工福利等非应税薪酬的增长率。
企业会通过下调薪酬增速的方式，分享个税减免红利，这说明个税减免额并非全部归职工所有。此外，我们还发现，企业会因为个税减免而增加员工雇佣数量，且主要是增加雇佣了低学历职工。要更为准确地评估个税的再分配效应，需要充分考虑企业这些行为的变化。
《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构”。2023年12月中央经济工作会议也明确提出要谋划新一轮财税体制改革，并要求扩大消费，出台有助于稳定就业的政策。在此背景下，可以考虑从以下两个方面着手对个税制度进行改革：
第一，当前综合所得以劳动收入为主，可以进一步降低综合所得的平均税率，充分发挥个税的促消费和稳就业功能。已有研究表明，不仅下调综合所得的平均税率能显著促进消费水平提升，而且有助于降低企业劳动力成本，促进职工就业。基于此，可以考虑对个税综合所得减除费用标准进行结构性调整、提高专项附加扣除标准，降低综合所得平均有效税率。一方面，根据现行制度，综合所得的减除费用标准为6万元/年。随着经济发展及居民收入分布情况的变化，依据物价水平或家庭婚姻状况等情形采用差异化的减除费用标准，有助于个税在发挥收入分配功能的同时，进一步提高居民的可支配收入。另一方面，现行个税税法明确规定了包括子女教育在内的7项专项附加扣除，且在全国范围内实施统一标准。这无疑维护了税法的统一性，但未充分考虑我国各地经济发展的不平衡性。未来可以综合各地的物价水平和人均收入状况，采用分类分档的方式对专项附加扣除标准进行设置。
第二，在充分科学论证的基础上，适时优化个人资本性所得的税率体系，强化个税的收入分配功能。我国个税可以分为综合所得、经营所得和股息、红利等所得三大类。其中综合所得适用3%~45%的超额累进税率；股息、红利等所得适用20%的比例税率。公司高管的股息、红利等收入相对较高，这使得高管等高收入群体的实际税率相对较低。在实务中，因暂免征税、政策迟滞或者政策未明等因素，使得此类收入占个税的比重远低于劳动性所得。我们的研究显示，高管薪酬增速并未因个税减免而下调，这说明下调高管个税不会通过促就业对低技能员工产生溢出效应。上述结论表明个税对高收入群体的收入调整效果相对较弱。因此，为了进一步强化个税制度的收入分配功能，未来需要在兼顾经济效率和税收征管效率基础上，根据税收实务的实际情况及参考国际经验，在充分科学论证基础上适时对相关政策逐步加以明确和更新，调整个人资本性所得的税率。
（作者均系上海财经大学公共经济与管理学院副教授）
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